证监会每天会接到无数的举报信，实名的，匿名的，都有。有理的，无理的，都有。
举报的内容，看股吧里中小投资者的言论，就能感受一二。
对于这些举报信，尤其是实名举报，证监会还是比较重视的，一般都会处理。
处理的结论，大多只能应付行政追责的要求，不能满足举报人的需求。
极端情况下，举报人是如此地不满，以至于会告证监会，说行政不作为。
这种情况下，投资者的举报与证监会行政调查之间的关系，就会成为一个争议点，是最重要的法律问题。
如果这个问题的答案是否，法院就根本不会去审查举报的具体内容。
投资者举报上市公司造假，证监会是否必须调查？不调查的，投资者能提行政诉讼么？
这两个问题标准答案，都是：否；否。
这个标准答案，已经最高人民法院加持。
下面这个案子里，原告以上市公司绿地控股（600606）小股东的名义，向广东证监局举报，广东证监局说不归我管，举报人不服，打行政官司，告广东证监局，败诉。向上海证监局举报，上海证监局说不用你管，举报人不服，打行政官司，告上海证监局，也败诉。
法院的核心理由，是最高人民法院的一个审判意见，那就是：
证监会依据《中华人民共和国证券法》的规定履行证券市场的监管职责，其不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务，个别投资者亦不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。最高人民法院（2018）最高法行申6025号《行政裁定书》上海金融法院
行政裁定书
（2019）沪74行终15号
上诉人（原审原告）广州中资国华投资有限公司
住所地广东省广州市。
法定代表人周志成。
委托代理人梁治烈，。
被上诉人（原审被告）中国证券监督管理委员会上海监管局
住所地上海市浦东新区。
法定代表人严伯进。
委托代理人崔华。
委托代理人郭佳鑫。
上诉人广州中资国华投资有限公司（以下简称：中资国华公司）与被上诉人中国证券监督管理委员会上海监管局（以下简称：上海证监局）因履行法定职责一案，不服上海市静安区人民法院（2018）沪行初459号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审查。
经审查，上诉人中资国华公司原审诉称，其系绿地控股集团股份有限公司（以下简称：绿地控股）的小股东，经调查发现绿地控股聘请的瑞华会计师事务所（以下简称：瑞华所）未依法履行审计职责，出具了不真实的会计审计报告，依法向上海证监局举报。上海证监局于2018年10月12日作出沪证监复字[2018]474号答复函（以下简称：被诉答复行为），拒绝立案查处，给中资国华公司投资行为造成严重损失。故提起一审诉讼，请求原审法院撤销被诉答复行为，判令上海证监局重新作出答复并说明其认为瑞华所不存在违反证券法律法规情形的理由和依据；此外，请求判令上海证监局依法履行监管职责，立即对瑞华所违法违规行为依法立案查处；本案诉讼费用由上海证监局承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合的条件第（三）项为“有具体的诉讼请求和事实根据”。本案中，中资国华公司诉请要求撤销被诉答复行为，另诉请要求上海证监局履行监管职责，对案外人进行立案查处，该两项诉讼系针对不同性质行政行为的审理范围，属于诉讼请求不明确。因此，中资国华公司的起诉不符合法定起诉条件。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回中资国华公司起诉。中资国华公司不服，向本院提起上诉。
上诉人中资国华公司诉称，其要求撤销被诉答复行为及要求上诉人对此进行调查，系同一行为的不同步骤，被上诉人并未对瑞华所立案，即作出未发现其存在违法情形的认定，未能完全履行职责。原审裁定有误，请求二审法院撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人上海证监局辩称，针对上诉人投诉举报，被上诉人所作的被诉答复行为并无不当，原审裁定认为上诉人诉请请求不明正确，此外，上诉人与被诉答复行为之间不具有法律上的利害关系。上诉人的上诉请求难以成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据上诉人在原审中明确的内容，其要求撤销被诉答复行为并重新作出答复，此外还要求被上诉人履行对案外人瑞华所进行立案查处的法定职责。上述两项诉请因包含不同内容，故原审裁定认定上诉人原审诉请不明可以成立。另本案中，被上诉人作出被诉答复行为，已根据上诉人诉请，将对瑞华所核查结果告知上诉人，履行了相应的监管职责。据此，原审法院裁定驳回上诉人原审诉请，可以维持。上诉人的上诉请求，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 任静远
审判员 贾沁鸥
审判员 范德鸿
二〇一九年八月十二日
书记员 关敬杨
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
广州铁路运输中级法院
行政裁定书
（2018）粤71行初524号
原告：广州中资国华投资有限公司。
住所地：广州市天河区中山大道******楼*楼自编*******房。
法定代表人：周志成，总经理。
委托代理人：梁治烈，。
委托代理人：吴丽娴，人员。
被告：中国证券监督管理委员会广东监管局。
住所地：广州市天河区临江大道*号*****楼。
法定代表人：邱勇，局长。
委托代理人：王祥俊，该局工作人员。
委托代理人：苏艳霞，该局工作人员。
原告广州中资国华投资有限公司（以下简称国华公司）不服被告中国证券监督管理委员会广东监管局（以下简称证监会广东监管局）举报答复一案，于2018年10月17日向本院提起诉讼，本院于2018年10月18日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告国华公司的委托代理人梁治烈、吴丽娴，被告证监会广东监管局的委托代理人王祥俊、苏艳霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告国华公司诉称：原告是上市公司绿地控股集团股份有限公司（以下简称绿地控股公司）的小股东，经调查发现绿地控股公司聘请的瑞华会计师事务所（特殊普通合伙）（以下简称瑞华会计所）没有依法履行审计职责，出具了不真实的会计审计报告，给原告的投资行为造成严重损失。绿地控股公司通过其100%持股的子公司绿地控股集团有限公司（以下简称绿地集团公司）投资设立100%持股的广州绿地房地产开发有限公司（以下简称广州绿地公司）。2013年4月25日由广州绿地公司（持股70%）、原告国华公司（持股25%）、广东东方华晨投资有限公司（现更名为广州市东寰房地产有限公司，持股5%）在广州市黄埔区市场和质量监督管理局注册成立广州杰瑞置业有限公司（以下简称广州杰瑞公司），工商注册号为91440116065842882K。瑞华会计所是绿地控股公司的财务顾问和审计顾问，由其提供会计审查和出具年度审计报告等服务。瑞华会计所于2017年与广州杰瑞公司签订审计业务约定书，约定由瑞华会计所对广州杰瑞公司2013年至2016年年度审计报告进行全面的调查和审计，然而瑞华会计所在对广州杰瑞公司的历年年报审计中均存在重大违规行为，其历年年报审计中均存在大量不实记录。2018年9月27日，原告向被告寄送《申请书》，要求被告尽快履行其法定监管职责，并申请公开被告对该事项所采取的措施和进展情况信息。2018年10月8日，原告收到被告作出的广东证监复字[2018]50号复函（以下简称被诉复函），答复认为瑞华会计所广东分所对广州杰瑞公司的审计问题不属于被告的监管职责范围，因此作出不予受理的决定。被告作出被诉复函是错误，理由如下：一、被告对瑞华会计所的违法违规行为有监管职责。1、根据《中国证监会派出机构监管职责规定》第九条第一款第七项的规定及《国务院办公厅关于印发中国证券监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国发办[1998]号）第二条第一款第十项的规定。瑞华会计所是上市公司绿地控股公司的财务顾问和会计顾问，负责审计工作和出具年度审计报告。瑞华会计所广东分所同时又负责广州杰瑞公司的全面调查和审计工作。三家公司互相关联，层层控制。根据法律规定，被告对瑞华会计所广东分所具有不可推诿的监管职责。2、绿地控股公司出具的2016年度报告中有关原告房地产行业经营性信息分析栏中涉及有关原告在报告期内房地产储备情况。瑞华审字[2017]31100009号审计报告“（七）主要控股参股公司分析”一栏中，列明了广州绿地公司。瑞华审字[2016]3100018号审计报告第八点“在其他主体中的权益”部分，“子公司名称”一栏中明确记载广州杰瑞公司。因此，被告对瑞华会计所广东分所在对上市公司子公司的调查审计中存在的违法违规行为负有法定监管职责。二、瑞华会计所对广州杰瑞公司进行审计调查工作是履行绿地控股公司审计义务的组成部分。根据《企业会计准则第33号–合并财务报表》第四条、第七条的规定，绿地控股公司作为广州杰瑞公司70%控股的公司，按法律规定应编制包含广州杰瑞公司在内的合并报表进行信息披露。另根据《上市公司信息披露管理办法》第十九条第二款的规定，瑞华会计所对广州杰瑞公司的审计活动属于被告的监管职责范围。三、对于瑞华会计所的违规行为确实存在：未按《企业会计准则》编报《年度会计报表》；广州杰瑞公司对外报送的《年度会计报表》未披露重大经济事项；广州杰瑞公司涉嫌虚构“工程款抵房款”，形成大量应收账款，事务所审计底稿审计证据的取得也存在瑕疵，是否涉嫌虚假交易，有待查证；广州杰瑞公司内控环境不健全，事务所审计中也未履行内控测试审计程序；广州杰瑞公司对外报送会计报表存在重大编报错报未进行调整；涉及报告限制使用用途。综上，瑞华会计所广东分所违规的事实清楚，被告行政不作为，没有依法保护中小股东权益。被告属于国家事业单位，依法行使证券市场监管的行政职能，是适格被告。被告行政不作为违法，造成了原告的经济损失。原告作为受害者，依法行使诉权与法有据。综上，请求法院1.依法撤销被告于2018年10月8日作出的被诉复函；2.判决被告对原告提起的涉案举报事项立案查处，要求被告依法履行法定职责；3.判决被告承担由于其未及时立案查处而导致原告的损失600元；4.本案诉讼费用由被告承担。
被告证监会广东监管局辩称：一、原告提起本案诉讼不符合法定条件，请求驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的人。原告通过2018年9月9日的《举报信》，反映瑞华会计所广东分所在为广州杰瑞公司审计年度会计报表过程中涉嫌违规，要求被告调查。被告于2018年10月8日作出被诉复函，告知原告有关事项不属于其监管职责范围。无论原告反映的事项是否成立，原告均不是被告采取或不采取相关查处行政行为的相对人。同时，被诉复函属于被告举报事项监管范围的告知书，并没有对原告设定任何权利或课以任何义务，与原告没有利害关系。因此，原告既不是本案行政相对人，也与本案没有行政法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。此外，原告虽然自称是上市公司绿地控股公司的股东，但证券监管部门对投资者权益的保护，并不是针对具体投资者的直接保护，而是通过对证券市场秩序的维护，为投资者提供公平的市场交易环境，从而达到保护投资者的目的，原告无权据此提起行政诉讼。最高人民法院（2018）最高法行申6025号《行政裁定书》中明确指出，“证监会依据《中华人民共和国证券法》的规定履行证券市场的监管职责，其不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务，个别投资者亦不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。”特别是，绿地控股公司不是被告辖区上市公司，并不是被告的监管对象。二、原告反映的事项不属于被告监管职责范围，相关举报事项已由上海证监局核查处理，被诉复函合法合规。原告在《举报信》中反映，瑞华会计所广东分所对广州杰瑞公司多年年报审计中存在违规行为，要求被告对相关事项进行调查。因广州杰瑞公司不是被告辖区上市公司，拟上市公司或者新三板挂牌企业，瑞华会计所广东分所对广州杰瑞公司的相关审计业务不属于被告监管职责范围。原告曾向中国证监会寄送与本案《举报信》一致的举报信，因原告称广州杰瑞公司是绿地控股公司合并报表公司，而绿地控股公司属于上海证监局辖区上市公司，中国证监会根据《派出机构监管职责规定》，将相关举报材料转给上海证监局处理，上海证监局已对相关事项进行核查并答复原告，原告近期还就该事项以上海证监局为被告提起行政诉讼。综上所述，原告既不是行政相对人，也与本案没有利害关系。被告已通过书面形式明确告知原告相关事项不属于被告监管职责范围，且告知原告救济途径，被诉复函合规合理。原告起诉要求撤销被诉复函、要求被告履行监管职责及提出的赔偿损失请求，没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
经审理查明，2017年9月9日，原告国华公司向被告证监会广东监管局提交《举报信》，载明：……广州杰瑞公司注册资本102338万元。由广州绿地公司（占70%）、国华公司（占25%）、广东东方东寰房地产有限公司（占5%），负责开发广州萝岗绿地智慧广场项目,原告举报广州杰瑞《年度审计报告》的主审会计师事务所，瑞华会计事务所（特殊普通合伙）广东分所，注册会计师在审计广州杰瑞公司的《年度审计报告》过程中存在违规行为,举报事实如下：一、被举报单位：瑞华会计所（特殊普通合伙）广东分所……二、瑞华会计所广东分所对广州杰瑞历年年报审计中存在如下重大违规行为……综上种种，原告强烈要求：1、对瑞华会计所（特殊普通合伙）广东分所，所执行的广州杰瑞2013年至2016年年度审计报告进行全面的调查，同时要求广州杰瑞公司重新聘请第三方中介机构，对其2013年至2016年的会计报表重新进行全面的审计确认;2、对举报人进行保密、保护。2017年9月27日，原告向被告提交《申请书》，请求被告尽快履行核实瑞华会计所及其成员相关业务活动违法违规等法定监管职责和保护小股东合法权益的法定职责，查清瑞华会计所违法违规行为并依法处理。2018年10月8日，被告作出被诉复函，载明：……广州杰瑞公司不是上市公司、拟上市公司或新三板挂牌企业，其审计问题不属于被告监管职责范围，根据《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》第五条的规定，被告不予受理，建议原告依法向有关主管部门反映，如相关举报事项涉及有关上市公司绿地控股公司的信息披露问题，可向该公司注册地证监局反映。原告不服被诉复函，诉至本院。
另查明：原告于2017年9月28日、11月2日向中国证券监督管理委员会提交《举报信》，举报广州杰瑞公司《年度审计报告》的主审会计师事务所，瑞华会计所广东分所，注册会计师在审计广州杰瑞公司的《年度审计报告》过程中存在违规行为，被举报单位为瑞华会计所广东分所。要求对瑞华会计所广东分所执行的广州杰瑞公司2013年至2016年《年度审计报告》进行全面的核查。中国证券监督管理委员会收到上述《举报信》后转给中国证券监督管理委员会上海监管局（以下简称证监会上海监管局）办理。2017年10月24日，证监会上海监管局向瑞华会计所广东分所作出沪证监会计字[2017]16号《关于对瑞华会计师事务所（特殊普通合伙）广东分所进行专项检查的通知》，通知该所对其执行的绿地控股公司（股票代码：600606）下属公司广州杰瑞公司相关年度年报审计项目进行专项检查。2017年12月12日，证监会上海监管局向原告作出沪证监复字[2017]453号《答复函》，答复原告该局收到中国证券监督管理委员转来的该司来信，针对来信反映的瑞华会计所在执行绿地控股公司下属公司广州杰瑞公司历年年报审计中涉嫌存在违规行为线索，该局正按照法定监管职责进行核实。2018年10月12日，证监会上海监管局向原告作出沪证监复字[2018]474号《答复函》，答复原告该局在法定监管职责范围内对其反映的瑞华会计所广东分所执行绿地控股公司下属公司广州杰瑞公司年报审计有关事项进行了核查，未发现其存在违反证券法律法规的情形，同时针对瑞华会计所广东分所在执业过程中存在的不足，该局已督促其及时整改、规范，进一步严格质量控制，提高执业质量水平。原告不服答复函，向上海市静安区人民法院提起行政诉讼，请求撤销证监会上海监管局作出的上述《答复函》。
再查明：根据广州杰瑞公司的《企业信用信息公示报告》载明：……2017年度报告……股东及出资信息：1.国华公司……实缴出资额（万元）25584.5…；2.广州绿地公司……实缴出资额（万元）71636.6……3.广州市东寰房地产有限公司……实缴出资额（万元）5116.9……。另根据打印日期为2018年8月27日《国信证券股票明细对账单》（资金账号为：20×××15）以及原告的庭审陈述，原告持有绿地控股公司股票1600股，成交金额为9760元。另中国证券监督管理委员会办公厅于2013年6月6日印发证监办发[2013]48号《关于印发〈会计师事务所与资产评估机构证券期货相关业务监管职责分工与协作规定〉的通知》，《会计师事务所与资产评估机构证券期货相关业务监管职责分工与协作规定》第八条规定：“……（二）审计与评估机构总所注册属地证监局负责督促审计与评估机构按时报备日常。……（三）审计与评估总、分支机构注册属地证监局负责审核审计与评估总、分支机构日常报备信息中除业务信息以外的信息；审计与评估机构业务属地证监局负责审核审计与评估机构报备的业务信息。”第九条第（二）项规定：“审计与评估总、分支机构注册属地证监局负责监控针对审计与评估机构内部治理和质量控制等方面的媒体质疑和信访投诉事项，并根据情况进行核查或专项检查；审计与评估机构业务属地证监局负责监控针对审计与评估机构执行辖区证券期货相关业务（专员办承担的相应职责除外）的媒体质疑和信访投诉事项，并根据情况进行核查或专项检查。……”
以上事实有《企业信用信息公示报告》、《举报信》、《申请书》、广东证监复字[2018]50号复函、沪证监复字[2017]453号《答复函》、沪证监会计字[2017]16号《关于对瑞华会计师事务所（特殊普通合伙）广东分所进行专项检查的通知》、沪证监复字[2018]474号《答复函》、（2018）沪行初459号《应诉通知书》、（2018）沪行初459号《举证通知书》、《国信证券股票明细对账单》、证监办发[2013]48号《关于印发〈会计师事务所与资产评估机构证券期货相关业务监管职责分工与协作规定〉的通知》、行政起诉状及原被告当庭陈述等证据证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”
《中华人民共和国证券法》第一条规定：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告向被告举报瑞华会计所广东分所在审计广州杰瑞公司年度审计报告过程中存在违规行为，而广州杰瑞公司并非上市公司、拟上市公司或新三板挂牌企业，依法不属于证券监管部门的监管职责范围。原告主张广州杰瑞公司是由上市公司绿地控股公司控股70%，其年度审计报告应当包含在上市公司绿地控股公司的合并报表之中进行信息披露，属于被告监管职责范围，但是上市公司股民具有数量众多、范围不特定以及变动性强的特点，证券监管部门对投资者权益的保护，并不具体到特定的股民个人，而是通过对证券市场秩序的维护，为投资者提供公平的市场交易环境，从而达到保护投资者的目的。原告是绿地控股公司的普通股民，并且其当庭陈述其并不具有区别于其他股民的需要特别保护的自身利益，因此原告与被告就举报事项作出的处理不具有法律上的利害关系。另外，根据证券监管部门的职责分工，绿地控股公司的注册地是上海，故原告举报事项属于证监会上海监管局的职责范围，并且证监会上海监管局实际上已经对原告的举报事项进行了调查、处理和回复。因此，原告的举报事项明显不属于被告的权限范围，被告不具有对此作出处理的法定职责，根据上述司法解释的规定，本案亦应驳回原告的起诉。另外，关于原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，因国家赔偿的前提条件是行政机关行政行为违法、当事人合法权益遭受损害且与行政行为存在因果关系。本案中，原告要求撤销被诉复函不符合法定受理条件，故由此产生的赔偿的诉讼请求亦不属于本案审查范围。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告广州中资国华投资有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
审 判 员 王 荣
二〇一八年十二月二十日
法官助理 郑小敏
书 记 员 罗 涛
证券虚假陈述诉讼观察
